Sponsor:

Partnerzy:

Рапорт "Польша 2030"

Data: 1970-01-01 02:00

Источник: Polityka nr 25 – 20.06.09

Автор: Wawrzyniec Smoczyński

Последние два десятилетия были, наверное, самыми удачными в истории Польши. Но следующие двадцать лет ставят перед нами совершенно новые задачи и вызовы. 17 июня правительство представило рапорт «Польша 2030», подготовленный командой Михала Бони.

 

 

Польские политики, как правило, избегают глубоких размышлений о реальности, польские партии пишут свои программы во время предвыборной кампании, а когда приходят к власти, доверяются профессорам и чиновникам, ожидая, что первые внесут в правительство свои идеи, а вторые – свое знание государственных механизмов. Результатом такого подхода являются совершенно беспомощные правительства, исполнительная власть, способная в лучшем случае на реализацию простых реформ, а чаще всего только на управление текущими делами государства. Особенно если премьер поддастся чарам опросов общественного мнения и потеряет способность отличать важные дела от сиюминутных.

Правительство Дональда Туска не является тут исключением. Заблокированное президентским вето, экономическим кризисом и политической инерцией, нынешнее правительство, вместо того, чтобы перестраивать государство, переставляет в нем мебель. Но с одной точки зрения это правительство действительно является исключением: в Канцелярии премьера был создан документ, в котором была предпринята попытка обозначить вызовы, с которыми нам придется столкнуться в следующие два десятилетия.


Рапорт «Польша 2030» это также ключ к нашему настоящему. На 380 страницах команда молодых экономистов, юристов и социологов под руководством Михала Бони (Michał Boni) рисует захватывающую панораму страны в процессе переустройства, страны, освобожденной благодаря глубинной трансформации, и одновременно погрязшей в глубокой цивилизационной колее. «Польша 2030» - это рассказ о стране, где нет настоящего, а есть только постоянная проба сил между прошлым и будущим. Потому что определяющей чертой сегодняшней Польши является то, что она все еще находится в развитии.

Время после 1989 года можно приблизительно поделить на три периода:  трансформация, т.е. кардинальные системные изменения, связанные с приходом демократии и капитализма; модернизация, т.е. более мягкие, хотя зачастую и более глубокие общественные и экономические перемены, сопутствующие дороге Польши в Европейский союз; наконец, продолжающаяся с момента принятия в ЕС работа вхолостую, где развитие во многих сферах обусловлено полученным еще в предыдущий период импульсом или какой-либо спонтанной инициативой, однако из-за отсутствия единого плана и ясной цели развитие потихоньку замедляется и теряет синергию.

В течение 20 лет мы так и не смогли поставить комплексный диагноз стране после трансформации и выработать стратегию дальнейшего развития, которая бы затрагивала суть стоящих перед Польшей задач и учитывала связи Польши с окружающим ее миром. Правительства развитых стран регулярно создают и актуализируют такие стратегии, чтобы в гуще краткосрочных дел и среднесрочных реформ не выпустить из поля зрения долгосрочные цели, даже если эти страны достигли устойчивого благосостояния и обладают прочной позицией на мировой арене. В Польше первым документом этого класса является рапорт Михала Бони.

Те, кто ожидает от «Польши 2030» готовых рецептов, будут разочарованы. Этот документ не является ни картиной будущего, ни планом реформ, а именно рапортом, диагнозом ситуации, ориентированным на практическое применение, а именно, на как можно более эффективное использование шансов на развитие в будущем. Преимущество «Польши 2030» - это отсутствие каких-либо идеологических искривлений. Либеральному взгляду на экономику, акцентирующему мобильность и конкуренцию, сопутствует пристальное внимание к социальным вопросам с упором на солидарность поколений, борьбу с социальной изолированностью и опеку над нуждающимися.

Рапорт Бони концентрируется не на учреждениях и институтах, а на процессах. Он описывает Польшу как динамичный общественно-экономический организм, а не как статичную национально-производственную машину (как привыкли ее видеть отцы польских реформ и авторы более ранних стратегических документов). Для профессоров этот рапорт будет недостаточно академическим, для чиновников – слишком научным, но его сила заключается как раз в том, что теоретический анализ постоянно переплетается с практическим синтезом, создавая таким образом современное знание, представляющее особое значение для политиков. Для них этот рапорт – обязательное, хоть и нелегкое чтение.


Главную угрозу для Польши сегодня представляет не Россия или Эрика Штайнбах (Erika Steinbach), а дрейф развития. За двадцать лет перемен в нас накопилась усталость, мы имели право отдохнуть. Выражением этого утомления стал скачок популизма после присоединения Польши к Евросоюзу, а актом отдыха можно считать продолжающееся до сих пор неуемное массовое потребление, которое сопровождается политической апатией. Обоим состояниям сопутствует ощущение, что самые важные перемены мы уже прошли, что с колдобистой дороги трансформации мы выехали прямо на ровное шоссе западных стран. Да, выехали, только это не просто дорога, а автострада, на которой надо знать, куда направляешься, и двигаться очень быстро.

По мнению авторов рапорта, Польша должна принять «поляризационно-диффузную» модель развития. Поляризационная, т.е. стимулирующая экономический рост даже ценой временной нестабильности, и в то же время диффузная, т.е. распределяющая плоды роста таким образом, чтобы постепенно выровнять шансы регионов или групп. Мотором развития по-прежнему будет экономика, роль же государства изменится. Оно должно из пассивного регулятора, который смягчает общественные последствия ликвидации отмирающих отраслей экономики и реструктуризации нерентабельных предприятий, превратиться в активного и умного организатора, предоставляющего возможности развития.

Эта рамочная концепция сводится к 10 конкретным задачам, сформулированным в виде дилемм развития. Потому что за каждым очевидным постулатом – о 100% занятости, об экономике, выстроенной на знаниях, о единстве общества – скрывается сложная проблема, которую невозможно свести к идеологическому выбору или решить при помощи одного гениального рецепта. Если бы это было возможно, это давно бы уже сделали прошлые правительства. Политика развития – это выбор одного из множества путей, каждый из которых несет определенное соотношение выгод и потерь. Политика редко формулирует эти дилеммы, хотя именно о них чаще всего разбиваются реформаторские намерения очередных правительств. Мы выбрали шесть таких задач-дилемм, на которых мы и остановимся подробней.


Экономический рост выше среднего. С 1989 года номинальная стоимость ВВП Польши возросла в 10 раз, а покупательская способность польских денег – в 16 раз. Несмотря на это, как подсчитали авторы рапорта, средний темп роста нашего ВВП составлял около 1%, это было ниже, чем в других догоняющих странах, таких как Ирландия, Южная Корея или Сингапур. Прежде всего, мы не сумели в достаточной степени увеличить эффективность труда, которая была одной из главных составляющих успеха, как азиатских стран, так и кельтского тигра. А это означает, что даже при сохранении нынешнего среднего темпа роста ВВП, мы не сможем догнать Запад до 2030 года.

На польскую экономику сыплются похвалы за стабильность в условиях кризиса, однако в течение последних 20 лет мы развивались медленнее всех в нашем регионе, если учесть исходные отставания и средний темп, с которым вся Центральная Европа гонится за Западом. Чтобы в длительной перспективе сравняться по темпу с такими странами, как Чехия или Словакия, мы должны развиваться на 1,2 – 1,5% быстрее. Как вычислили авторы рапорта, при нынешней динамике ВВП и эффективности труда Польша достигнет уровня 15 старых стран-участниц Евросоюза только в 2039 году, опередив Венгрию (2040 г.), Чехию (2043 г.), Румынию (2179 г.) и проиграв по этому показателю Словакии (2027 г.)

В классификации экономического развития мы находимся в переходной группе между экономиками, разгоняемыми ростом производительности, и экономиками, мотором которых является растущая инновационность. Другими словами, мы развиваемся, благодаря задействованию неиспользованных до этого ресурсов, а не благодаря приобретению новых знаний и умений. Между тем азиатское и ирландское чудо заключалось в резком скачке во вторую группу, который стал возможен благодаря стремительному росту эффективности и определению своей собственной ниши в high-tech промышленности.
 
Что нас тормозит? Устаревшие технологии, нехватка накопленного физического капитала и недостаточное использование людских ресурсов. Наш экспорт растет, но только 3% его стоимости составляет сложная продукция, между тем именно она влияет на конкурентоспособность экономики на мировых рынках и ускоряет ее внутреннюю модернизацию. Польские фирмы зарабатывают, но проедают слишком большую часть прибыли, вместо того чтобы инвестировать ее в собственное развитие. Безработица значительно снизилась, однако уровень занятости, т.е. процент трудоспособного населения, занятого в экономике, остается одним из самых низких в Европе.

У нас на выбор есть два пути модернизации: азиатско-ирландский, где новые технологии послужили развитию промышленности, производящей продукцию высокой сложности (компьютеры, бытовую технику, автомобили), или американо-скандинавский, где основой экономики является сектор услуг, опирающийся на суперсовременную телеинформационную инфраструктуру. По мнению авторов рапорта, для Польши лучше всего подошла бы смешанная модель, в которой опорами экономики в будущем станут высокотехнологичная промышленность и современные услуги.


Демографическое равновесие. Благосостояние принесло нам увеличение средней продолжительности жизни, однако прямым следствием трансформации стал катастрофический спад рождаемости, затронувший всю Центральную Европу. Нынешнее десятилетие стало первым после Второй мировой войны, когда был зафиксирован спад численности населения, к тому же наши общества стали быстрее стареть, а как следствие стало меняться соотношение между числом трудоспособного населения и людьми пенсионного возраста. При сохранении нынешних показателей занятости к 2030 году количество пенсионеров возрастет с 5,6 до 9 млн. человек, а на каждого работающего поляка будет приходиться 1,9 пенсионеров (сейчас этот показатель равен 1,7).

Вопреки опасениям некоторых политиков на счет состояния польской семьи, мы остаемся страной с наиболее традиционными формами семьи и с наиболее традиционным процессом ее создания во всей Европе. Однако традиционализм, к сожалению, не влияет на рождаемость, самые высокие показатели которой зафиксированы в странах с неинституциональными формами семьи и поздними браками, т.е. в Швеции, Дании и Франции. Спад рождаемости, правда, уже успел ослабеть, а с 2003 года начался даже небольшой рост, но демографический профиль Польши изменяется также под влиянием новых культурных образцов. Большинство детей появляется в полных семьях, но эти семьи создаются позже, а появление детей откладывается на потом. Несмотря на это, польки до сих пор становятся матерями на 2-4 года раньше, чем женщины в Западной Европе.

Модернизация схем поведения не идет в паре с современным разделением обязанностей в семье. Как отмечают авторы рапорта, форма кривой коэффициента профессиональной активности женщин в Польше свидетельствует о возврате к традиционной модели семьи, в которой мужчина является главным добытчиком, а женщина отвечает за дом и воспитание детей. Это стало следствием сложностей, связанных с совмещением профессиональной деятельности и домашних обязанностей. Из рапорта следует, что эти трудности возникают не только в связи с отсутствием облегчений в виде услуг детских садов, яслей и т. д. или эластичности работодателя (структурный конфликт), но и в связи с отсутствием общественного одобрения работающих мам (культурный конфликт).

Поэтому приоритетом семейной политики государства должно стать смягчение обоих конфликтов. Несмотря на то, что рождаемость понемногу начинает расти, к 2030 году нам не удастся избежать вымирания и старения общества, а следовательно, уменьшения числа рабочих рук. Чтобы этому воспрепятствовать и избежать перегрузки системы общественного страхования, государство будет вынуждено увеличить время работы и уменьшить возможности раннего выхода на пенсию. Массовые выезды людей на заработок за границу влияют на решения отложить брак или беременность, однако влияние этого фактора на демографический профиль целой страны значительно слабее, чем предполагалось ранее. Зато могут способствовать большей экономической мобильности поляков. Рост расходов на опеку над пожилыми людьми не будет таким же значительным, как в Западной Европе, так как в Польше до сих пор сильна модель семейной опеки.


Эффективный рынок труда. В Польше споры на тему труда концентрируются на борьбе с безработицей, в то время как главной проблемой Польши была и остается низкая занятость. В 2002-2008 годах количество безработных упало на 2,2 млн., но число работающих за этот же период увеличилось только на 1,9 млн., участие же профессионально активных людей составляет немногим более 60%, в то время как в Западной Европе этот показатель достигает 72%. Остальная же часть нашего населения между 15 и 64 годами – это замороженный потенциал экономики, люди, которые могли бы работать, но по каким-то причинам не хотят искать работу.

Застой в статистике занятости контрастирует со стремительной реорганизацией рынка труда. Число участников профсоюзов уменьшилось до 14%, а эффективность польских работников возросла с 40 до 55% от средней эффективности в странах старого ЕС. Стоимость труда при этом росла медленнее, повышая конкурентоспособность польских работников по отношению к их коллегам из Западной Европы. Зарплаты в Польше увеличились значительно, но неравномерно: высокие зарплаты растут быстрее, чем низкие, что ведет к еще большему увеличению ножниц зарплат. Отчетливо вырисовывается также разрыв между различными регионами и отраслями – отстающие территории и неэффективные сектора экономики страдают от утечки квалифицированных кадров.

Что подавляет польский рынок труда? Низкое предложение, т.е. нехватка людей, желающих работать. Профессионально пассивные люди делятся на две группы: молодых и пожилых. Среди молодых еще не прижилась модель совмещения учебы и работы, а среди пожилых людей распространена тенденция раннего ухода с рынка труда. В обеих группах уровень профессиональной активности значительно ниже, чем в среднем в ЕС. Спад активности людей после 50 лет в Польше от части вызван государством, которое создало «поощрения» в виде специальных пенсий, а конструкция налоговой системы не поощряет этих людей продолжить работу или искать новую работу.

Помимо реформы налогов и социальных выплат, авторы рапорта заявляют и о более глубоком изменении: отходе от государственной опеки в пользу flexicurity («гибкая безопасность»), системы, в которой взамен за большую эластичность работника государство гарантирует ему трудоустройство, но не конкретное место работы. Другими словами, работники выражают готовность в случае необходимости сменить работу и повышать квалификацию всю свою жизнь, чтобы приспособиться к меняющимся потребностям экономики, а государство помогает им в этом и заботится о том, чтобы не было нехватки в работе высокого качества. В этой модели государство отвечает за непрерывный процесс образования и эффективно помогает в выходе из безработицы и смене профессии.


Интеллектуальный капитал. Рост числа людей с высшим образованием с 7 до 17% это один из наиболее заметных успехов трансформации. Но польский образовательный бум, как отмечают авторы рапорта, в большей степени является количественным и не содействует строительству фундамента экономики, опирающейся на знания. В подготовленном авторами рапорта рейтинге интеллектуального капитала 16 европейских стран мы занимаем 14 место, на исследования и развитие мы тратим меньше, чем среднестатистическая европейская страна, а количество зарегистрированных патентов самое маленькое по сравнению со всеми развитыми странами. Вместо того, чтобы идти по стопам Ирландии, Польша следует путем Греции.

Что блокирует аккумуляцию интеллектуального капитала? Польская наука не приспособлена к экономике, основанной на знании, а сама экономика не хочет пользоваться услугами науки. Предприниматели до сих пор настроены на развитие за счет производительности, а не инновационности. В свою очередь сами вузы не идут в ногу с западными, а докторские диссертации по точным наукам составляют едва ли 15% от числа всех диссертаций, хотя именно они являются источником открытий, применимых в экономике. Большинство выпускников выходят из вузов с дипломами, которые им не пригодятся в будущей профессиональной карьере.

Чтобы изменить эту ситуацию, одного дополнительного финансирования системы образования будет недостаточно. Необходимо будет провести качественную реформу образования на каждом его этапе, начиная с дошкольного образования и заканчивая докторантскими программами. По мнению авторов рапорта, государство, вместо того чтобы просто давать университетам деньги, должно в них инвестировать, требуя взамен реальные результаты исследований. Причины слишком низкой эффективности школ заключаются в анахроничной методике преподавания, отсутствии индивидуального подхода к ученикам и невозможности выбрать один из способов обучения, приспособленный к индивидуальным талантам ребенка.


Региональная солидарность. Выборы в Европейский парламент в очередной раз показали силу территориальных различий в Польше: запад и север голосовали за «Гражданскую платформу», восток выбрал «Закон и справедливость». 20 лет экономического развития не только не стерли различия, а наоборот, еще сильнее обозначили цивилизационные конфликты, унаследованные от разделов. В то время как западные воеводства стали более индустриализованными, современными и богатыми, чем были в начале 90-ых, восточные земли остались менее развитыми, зависимыми от сельского хозяйства и более бедными. Кроме того, на востоке традиционно силен консерватизм и привязанность к Церкви.

Другая линия поляризации - это деревня и город. Однако показателем этого раскола тут выступает не столько сельское хозяйство, сколько доступ к общественным услугам. Половина хозяйств на селе уже не обрабатывает землю, а сама деревня интенсивно модернизируется (на 60% увеличилась длина водопроводов, на 400% - канализации). Доступ же к образованию и здравоохранению очень ограничен, а зарплаты остаются в два раза ниже, чем в городе. Оба фактора усиливают поток людей, стремящихся переехать из деревни в город или за границу, особенно на востоке Польши.

На нынешнем витке развития появится новая разделительная линия: метрополии и периферия. Уже сейчас крупные агломерации развиваются значительно быстрее, чем вся остальная Польша, воздействуя на окружающие регионы. Одна Варшава может к 2015 году достичь ВВП, в два раза превышающего среднего значения по стране, и 120% среднего показателя ВВП всего Евросоюза, в то время как территории на периферии Польши будут производить едва ли 50% этого продукта (на сегодняшний день - 40%). За Варшавой будут пытаться угнаться Познань, Вроцлав, селезская агломерация, Лодзь, Трехградье (Гданьск, Гдыня, Сопот) и Краков.

Эта поляризация неизбежна. По мнению авторов рапорта, предотвратить ее не только невозможно, но и бессмысленно. Вместо того, чтобы тармозить главные локомотивы страны, необходимо ускорить урбанизацию периферии, чтобы не дошло до еще большего отставания. По сравнению с остальной Европой Польша до сих пор является страной среднеурбанизированной – в городах у нас живет 60% населения, в то время как в ЕС этот показатель составляет 72%. Второй приоритет – увеличение доступности образования, потому что только с его помощью можно преодолеть общественные последствия исчезновения государственных сельхозугодий и государственных предприятий.


Общественное единство. После двух десятилетий перемен 70% поляков заявляют, что довольны своей нынешней жизнью. Благосостояние растет, что видно по заливающему нас потоку потребительских благ. Однако высокий уровень жизни остается в Польше по преимуществу индивидуальным или в лучшем случае групповым достижением – как единство мы сегодня представляем одно из самых расслоенных обществ Европы. С момента присоединения Польши к ЕС процесс расслоения доходов немного замедлился, но эта проблема уже давно вышла за рамки чистой экономики и, также как в случае с безработицей, становится наследственной.

В Польше общественное единство подрывает не столько сама бедность, сколько вытекающая из нее общественная изоляция, т.е. отсутствие доступа к общественным услугам и чувства принадлежности к общности. У нас самый высокий в Европе показатель нищеты среди детей, а дети сильнее, чем кто бы то ни был, подвержены угрозе изоляции. Сама бедность в Польше имеет островной характер и концентрируется в трех типах фавел: регионах бывших государственных сельхозугодий, огромных панельных домах и традиционных территориях городской нищеты (например, варшавский район Прага).

Почему борьба с изоляцией нам дается с таким трудом? Потому что у нас устаревшая общественная политика, ориентированная на пассивное смягчение последствий перемен. Ее главный инструмент, т.е. низкие социальные выплаты, абсолютно непригоден в борьбе с изоляцией, а к тому же приучил часть общества к помощи государства, отбирая ее тем самым у тех, кому она могла бы действительно пригодиться для того, чтобы встать на ноги и обрести материальную независимость. Авторы рапорта обращают внимание на то, что на данный момент социальные выплаты распределены практически равномерно между группами с разным доходом, включая людей со средним достатком, и даже богатых.


Теперь уже нельзя сказать, что у правительства Дональда Туска нет плана для Польши. Рапорт «Польша 2030» это карта наших проблем, без которой невозможно запланировать комплексную политику развития. Помимо меры успеха, т.е. показателей, которые Польша должна достичь к 2030 году, он содержит также рекомендации, описывающие направление перемен, которые будут необходимы в отдельных областях. Если показатели остаются в сфере желаний, то рекомендации по своей сути всегда являются очень общими, такова природа стратегического мышления. Но если рапорт Михала Бони не положат в ящик, стратегию надо будет воплощать в тактику, постулаты в реформы, наблюдения в решения. И начать претворять их в жизнь.

Команда Бони уже намечает пути достижения отдельных целей; к концу следующего года должны появиться пакеты, содержащие модель реализации для каждой из 10 задач и подготовленные в сотрудничестве с министерствами и ведомствами. Это амбициозный план и одновременно испытание для политической воли правительства. Платформа, укрепившая свои позиции на прошедших выборах в Европарламент, обладает полной свободой действий, а стратегия развития создает неповторимый шанс, чтобы выбить польские дебаты из их партийно-персонального искривления и переставить политику на более содержательные рельсы. С другой стороны, существует риск, что пакеты не будут одобрены Сеймом или столкнутся с президентским вето.

В завершение остается вопрос о практической выполнимости политики развития. Есть ли у нас административный аппарат, способный управлять таким долгосрочным и сложным проектом? Смогут ли наши чиновники, натасканные в реформировании при помощи законопроектов и модернизации по установкам ЕС, моделировать общественные процессы и вести точную экономическую инженерию? Если среди задач, поставленных в рапорте искать какую-то иерархию, то первым и самым важным пунктом должно стать эффективное государство. Без него «Польша 2030» останется только на бумаге.


Горизонт 2030

Этого мы должны достичь:

•    5% среднегодового роста в 2009-2030 годах
•    40% высокотехнологичной продукции в экспорте
•    выравнивание пенсионного возраста мужчин и женщин
•    соотношение профессионально пассивных и активных людей 1,1:1
•    безработица ниже 5%
•    20% населения в процессе непрерывного образования
•    25% студентов на инженерно-технических направлениях
•    4% ВВП на исследования и развитие
•    40% ученых в частном секторе
•    75% населения – в городах
•    ВВП наибеднейших регионов – 60% от среднего по ЕС
•    100% сельских детей в детских садах
•    30% социальных выплат для наибеднейших 10% общества
•    увеличение занятости среди инвалидов на 20%


http://www.zds.kprm.gov.pl/